Pourquoi les communes sont-elles regroupées en intercommunalités ?

Communauté de communes, communauté d’agglomération, métropole… Ces mots reviennent sans cesse dans la vie municipale, souvent perçus comme une couche administrative de plus, parfois comme une menace pour l’autonomie communale. Pour comprendre ce que l’intercommunalité change réellement, il faut d’abord comprendre pourquoi elle existe — et ce n’est pas un hasard de calendrier législatif.

1 – Une France de 35 000 communes : une exception assumée

Au 1er janvier 2026, la France comptait 34 875 communes pour environ 69 millions d’habitants. La France compte davantage de communes que les États-Unis ne comptent de municipalités incorporées, sur un territoire quatorze fois plus petit. La France se classe au premier rang européen en nombre de communes. La taille moyenne d’une commune française est de 1 770 habitants, contre 5 000 en moyenne à l’échelle européenne. Et 52 % des communes françaises comptent moins de 500 habitants.

Ce n’est pas un accident historique isolé : c’est le résultat d’un choix politique répété, depuis 1789, de préserver un maillage communal extrêmement fin plutôt que de suivre la voie empruntée par des pays comme le Royaume-Uni, la Suède ou les Pays-Bas, où des vagues de fusions autoritaires ont considérablement réduit le nombre de collectivités locales au nom de l’efficacité fonctionnelle.

La France a fait un autre pari : celui de la légitimité démocratique de proximité plutôt que celui de l’optimum dimensionnel. Comprendre l’intercommunalité, c’est d’abord comprendre pourquoi ce pari a un coût — et pourquoi ce coût a fini par nécessiter une réponse.

2 – Le mythe de la commune : un attachement qui vient de loin

Il faut prendre au sérieux ce que certains chercheurs appellent le « mythe de la commune » — non pas au sens de légende, mais au sens de récit fondateur. La commune est la plus ancienne des collectivités territoriales de la France contemporaine. Sa consécration révolutionnaire, avec la création d’environ 40 000 communes calquées sur les anciennes paroisses, en a fait une décentralisation antérieure à toutes les autres — même si des formes de gestion locale (communautés d’habitants, villes franches) existaient bien avant, sans constituer juridiquement les communes actuelles.

Alexis de Tocqueville résumait cet attachement d’une formule restée célèbre :

« les institutions communales sont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science ».

Cette dimension explique pourquoi, en France, on ne fusionne pas des communes comme on redécoupe des circonscriptions administratives : toucher au périmètre communal, c’est toucher à quelque chose qui touche à l’identité locale.

C’est un point de départ essentiel pour comprendre la suite : si l’intercommunalité française a pris la forme qu’elle a — complexe, progressive, parfois jugée peu lisible — ce n’est pas par maladresse du législateur. C’est parce que la voie la plus simple, la fusion, s’est heurtée frontalement à cet attachement.

3 – L’échec de la fusion autoritaire : pourquoi l’État a changé de méthode

Ce point est rarement raconté, alors qu’il éclaire tout le reste : l’État a essayé d’imposer des fusions de communes. Et il a échoué.

La loi Marcelin du 16 juillet 1971 en est l’exemple le plus net. Elle organisait, dans chaque département, un plan départemental de regroupement, avec une procédure en plusieurs étapes : consultation des conseils municipaux concernés, enquête publique, possibilité de consultation directe des électeurs, et, dans certains cas, décision préfectorale passant outre l’opposition d’un conseil municipal.

Ce n’était donc pas un simple référendum se substituant au vote communal, mais un dispositif gradué combinant pression administrative et incitation financière (majoration des subventions pendant cinq ans après fusion). L’objectif initial visait environ 10 000 communes concernées. Le bilan, entre 1972 et 1989 : 2 100 communes affectées. Un dispositif de « défusion » a même dû être intégré à la loi, et plusieurs communes fusionnées sous contrainte ont fini par se séparer à nouveau une fois la période de subvention achevée.

Cet échec n’est pas anecdotique : il a durablement marqué les élus locaux, renforçant leur méfiance envers toute tentative de recomposition territoriale venue d’en haut, jusque dans les années 1990. Depuis cet échec, le législateur privilégie très largement les fusions volontaires — sur le fondement du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales (article 72 de la Constitution), qui irrigue tout le droit des collectivités locales et explique la préférence structurelle pour des dispositifs incitatifs plutôt que coercitifs.

C’est cette contrainte à la fois juridique et politique qui a orienté toute la suite vers une autre voie : non plus fusionner les communes, mais leur permettre de coopérer sans disparaître.

4 – De la fusion subie à la coopération choisie

L’intercommunalité répond à une logique différente de la fusion : elle ne supprime pas les communes, elle leur permet de transférer certaines compétences à une structure commune, tout en conservant leur existence juridique, leur maire et leur conseil municipal. C’est une nuance essentielle, souvent perdue dans le débat local : rejoindre un EPCI (établissement public de coopération intercommunale) n’efface pas la commune, loin de là.

Cette coopération répond à deux logiques distinctes selon les territoires :

• En milieu rural, elle répond à l’émiettement communal et à la rareté des ressources financières et humaines. Une commune de 300 habitants ne peut pas, seule, financer une station d’épuration aux normes ou recruter un agent instructeur d’urbanisme à temps plein. L’intercommunalité permet de faire à coût maîtrisé ce qu’aucune commune ne pourrait faire seule.
• En milieu urbain, elle répond à l’étalement urbain : la ville-centre et ses communes périphériques forment de fait une seule agglomération fonctionnelle, alors que leurs frontières administratives restent celles d’hier. Sans coopération, l’espace des problèmes (mobilité, logement, développement économique) et l’espace de décision administrative divergent de plus en plus.

Dans les deux cas, l’objectif est le même : faire correspondre l’échelle de décision à l’échelle réelle des besoins.

5 – Ce que dit la loi : une construction progressive, pas une invention récente

Une construction par stratification

Contrairement à une idée reçue, l’intercommunalité n’est pas un phénomène des années 2010. Elle se construit par strates depuis 1890 :

• Loi du 22 mars 1890 : création des premiers syndicats de communes (ancêtres des SIVU), à une seule compétence.
• Ordonnances du 5 janvier 1959 : création des SIVU (syndicat à vocation unique) et des SIVOM (vocation multiple), puis des districts urbains.
• Loi du 31 décembre 1966 : création autoritaire des quatre premières communautés urbaines (Lyon, Lille, Bordeaux, Strasbourg).
• Loi ATR du 6 février 1992 : création des communautés de communes, formule souple qui rencontre un succès rapide en milieu rural.
• Loi Chevènement du 12 juillet 1999 : rationalisation du paysage (suppression des districts et des communautés de villes), création des communautés d’agglomération, généralisation de la fiscalité propre intercommunale.
• Loi RCT du 16 décembre 2010 puis loi NOTRe du 7 août 2015 : achèvement de la carte intercommunale (relèvement du seuil minimal à 15 000 habitants) et transferts de compétences obligatoires supplémentaires (eau, assainissement, gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations — GEMAPI, tourisme…).
• Loi MAPTAM du 27 janvier 2014 : création du statut de métropole pour les plus grandes agglomérations.

Aujourd’hui, le cadre général figure aux articles L5210-1 et suivants du Code général des collectivités territoriales (CGCT), avec un régime propre à chaque catégorie : communautés de communes (L5214-1 et s.), communautés d’agglomération (L5216-1 et s.), communautés urbaines (L5215-1 et s.), métropoles (L5217-1 et s.). Un EPCI reste un établissement public : une structure de gestion en commun, pas un échelon de gouvernement autonome doté de la clause de compétence générale.

La fiscalité propre intercommunale

Cette gradation ne se joue pas seulement sur les compétences : elle se joue aussi, et peut-être surtout, sur la fiscalité. La véritable bascule intervient avec la loi Chevènement de 1999, qui généralise la fiscalité propre intercommunale — en particulier la taxe professionnelle unique (TPU, devenue depuis la cotisation foncière des entreprises unique dans le cadre de la fiscalité professionnelle unique, FPU).

Avant cette réforme, un EPCI vivait essentiellement des contributions de ses communes membres. Avec la fiscalité propre, il perçoit directement l’impôt économique sur son territoire, indépendamment de la commune d’implantation de l’entreprise. C’est ce mécanisme qui a permis de désamorcer la concurrence fiscale entre communes voisines pour attirer des entreprises, et qui a fait de l’intercommunalité un acteur budgétaire à part entière — pas seulement un prestataire de services mutualisés.

6 – Le principe de spécialité : la mécanique exacte du « dessaisissement »

C’est ici que se loge, très précisément, le sentiment de dépossession que beaucoup d’élus expriment — et il mérite d’être expliqué plutôt que minimisé, parce qu’il repose sur une réalité juridique.

Lorsqu’une commune transfère une compétence à son EPCI, elle ne la délègue pas de façon révocable au coup par coup : elle s’en dessaisit. C’est le principe d’exclusivité des compétences transférées, hérité de la logique posée dès la loi du 22 mars 1890 et consolidé depuis par la jurisprudence administrative : une fois la compétence transférée, la commune ne peut plus l’exercer elle-même, y compris en cas de carence de l’EPCI. L’EPCI, de son côté, reste soumis au principe de spécialité : il ne peut agir que dans le champ des compétences qui lui ont été attribuées.

Le transfert de compétences relève de la majorité qualifiée des communes membres (CGCT, art. L5211-17 et L5211-41 et s.), et non d’un simple accord bilatéral entre une commune et son EPCI : une fois la décision actée à cette majorité, elle s’impose à l’ensemble des communes membres, y compris celles qui auraient voté contre.

C’est un point de vigilance réel : le transfert de compétence n’est pas un prêt, c’est un dessaisissement. D’où l’importance, pour un conseil municipal, de comprendre précisément le périmètre de ce qu’il transfère avant de voter — la compétence, une fois transférée, ne revient pas facilement en arrière.

7 – Salbris : quand le Conseil constitutionnel encadre le pouvoir des grandes communes

Le sentiment de dépossession touche aussi à la gouvernance : qui décide, au sein du conseil communautaire, et selon quel poids ?

La question a été tranchée par une décision majeure : le Conseil constitutionnel, dans sa décision QPC n°2014-405 du 20 juin 2014, dite Commune de Salbris, a censuré les accords locaux de répartition des sièges au conseil communautaire lorsqu’ils s’écartaient de façon trop importante d’une répartition proportionnelle à la population des communes membres, au nom du principe d’égalité devant le suffrage. Cette décision a conduit à une réforme du régime de répartition des sièges (CGCT, art. L5211-6-1, issu de la loi du 9 mars 2015).

Concrètement, cela signifie que le poids démographique des communes est un critère encadré par le juge constitutionnel — les grandes communes ne peuvent pas s’octroyer une représentation disproportionnée par accord local, mais les petites communes bénéficient en retour de garanties minimales (notamment un siège garanti). Ce n’est donc pas un rapport de force livré à lui-même : c’est un équilibre que le droit constitutionnel a explicitement façonné pour éviter qu’une intercommunalité ne devienne, de fait, le simple prolongement politique de sa ville-centre.

8 – Ce que ça change concrètement l’intercommunalité

L’intercommunalité n’est pas la commune diminuée : c’est la commune qui délègue, à une échelle plus pertinente, ce qu’elle ne peut objectivement pas porter seule — tout en conservant son existence juridique, son maire, son conseil municipal et l’essentiel de ses compétences de proximité.

Le sentiment de dépossession qu’elle suscite parfois n’est pas irrationnel : il repose sur une mécanique juridique réelle, le principe de spécialité, qui rend le transfert de compétence difficilement réversible. Mais ce sentiment doit être mis en regard de son alternative historique : la fusion autoritaire, que la France a essayée, et qui a échoué — précisément parce qu’elle heurtait de plein fouet l’attachement démocratique au périmètre communal.

L’intercommunalité est le compromis français entre deux impératifs difficilement conciliables :

• Préserver la commune comme échelon démocratique de proximité,
• Et donner aux territoires les moyens d’agir à une échelle où la mutualisation des ressources devient possible.

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Sources

• Constitution du 4 octobre 1958, art. 72 (libre administration des collectivités territoriales) ;
• CGCT, art. L5210-1 et s., L5211-6-1, L5211-17, L5211-41 ;
• loi du 22 mars 1890 ;
• ordonnances du 5 janvier 1959 ;
• loi du 31 décembre 1966 ;
• loi n°92-125 du 6 février 1992 (ATR) ;
• loi n°99-586 du 12 juillet 1999 (Chevènement) ;
• loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010 (RCT) ;
• loi n°2014-58 du 27 janvier 2014 (MAPTAM) ;
• loi n°2015-991 du 7 août 2015 (NOTRe) ;
• Cons. const., 20 juin 2014, n°2014-405 QPC, Commune de Salbris.