Tous les six ans, au lendemain de chaque renouvellement municipal, la même question ressurgit dans certaines conférences des maires de France : faut-il de nouveau bloquer le transfert de la compétence PLU vers la communauté de communes ? Ce qui frappe, en observant ces débats, c’est à quel point le mécanisme lui-même — et sa raison d’être — reste mal connu, y compris chez des élus qui doivent se positionner dessus.
Table des matières
1 – Compétence PLU : une situation à deux vitesses selon les territoires
Dans une majorité de territoires en France, la compétence PLU a déjà été transférée vers l’intercommunalité — au 31 décembre 2023, 699 EPCI sur environ 1 254 (55,7 %) en étaient dotés, une proportion en hausse constante depuis 2017. Dans ces territoires, le sujet est réglé : il n’y a plus de rendez-vous à venir dessus, et la planification se fait à l’échelle pertinente.
Mais il existe des territoires où plusieurs conseils municipaux ont choisi, cycle après cycle depuis 2017, de bloquer ce transfert. Dans ces intercommunalités, la mécanique reste la même à chaque renouvellement municipal : le transfert de la compétence a lieu automatiquement à une date fixée par la loi, sauf si les communes concernées organisent de nouveau un blocage. C’est cette situation précise — celle des territoires qui ont déjà bloqué au moins une fois — que cet article détaille.
2 – L’esprit de la loi ALUR : un transfert de compétence PLU automatique, sauf blocage organisé
L’article 136 de la loi n°2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (loi ALUR), codifié au CGCT art. L5214-16 pour les communautés de communes (et son équivalent L5216-5 pour les communautés d’agglomération), a fait du plan local d’urbanisme une compétence destinée aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.
Le principe posé par la loi est celui de l’automaticité : les élus ne votent jamais « pour » le transfert lui-même, et aucune délibération favorable n’est nécessaire pour qu’il ait lieu. Ce que les communes peuvent organiser, c’est un blocage de ce transfert automatique — la fameuse minorité de blocage, terme que la doctrine et les guides ministériels utilisent pour désigner ce que le texte de loi appelle, lui, une « opposition » des communes. En l’absence d’un blocage suffisant, la compétence bascule, sans qu’aucun vote positif ne soit requis.
3 – Pourquoi la compétence PLU est-elle automatiquement transférée à l’intercommunalité par la loi ALUR ?
C’est la question qui manque le plus souvent au débat : pourquoi le législateur a-t-il choisi l’échelle intercommunale plutôt que de laisser chaque commune décider seule de son urbanisation ? La réponse est pratique.
Une petite commune ne vit jamais seule : elle dépend de ses voisines
En France, environ deux actifs sur trois travaillent aujourd’hui en dehors de leur commune de résidence — contre un peu moins de six sur dix il y a vingt-cinq ans (Insee). La commune où l’on habite n’est presque jamais la commune où l’on travaille, où l’on fait ses courses importantes, où l’on va au collège ou chez le médecin spécialiste. Les vies quotidiennes se jouent déjà à l’échelle du bassin de vie.
Historiquement, chaque commune décidait seule de l’endroit où construire de nouveaux logements, sans obligation de se coordonner avec ses voisines. Une commune peut ouvrir un lotissement de 30 maisons sans savoir si l’école du bourg voisin — où iront réellement les enfants — a la capacité de les accueillir, ni si les routes partagées supporteront le trafic supplémentaire.
Mettre en oeuvre un document d’urbanisme cohérent à la bonne échelle
Ce raisonnement figure explicitement dans les travaux préparatoires de la loi (étude d’impact du projet de loi n°1179, 25 juin 2013) : le transfert de la compétence PLU vise à « assurer une meilleure cohérence des problématiques d’urbanisme, d’habitat, de déplacements et d’environnement », et à permettre « une réflexion commune sur la distribution des équipements, des services, sur les équilibres territoriaux entre les espaces denses de développement et les espaces non urbanisés ».
Le législateur n’a pas cherché à retirer un pouvoir aux communes pour le plaisir de centraliser : il a cherché à corriger un défaut structurel du découpage communal français, hérité de la Révolution — des milliers de petites unités, souvent trop restreintes pour appréhender seules des enjeux qui se jouent à une échelle plus large. C’est cette même logique de mutualisation qu’on développait dans notre article sur l’intercommunalité.
Un correctif à une décentralisation restée inachevée
Il y a une forme de cohérence historique là-dedans. Les lois de décentralisation de 1983 avaient donné aux communes la compétence urbanisme — une avancée pour la démocratie locale. Mais elles ne l’ont pas accompagnée d’un mouvement parallèle de regroupement communal, contrairement à beaucoup de pays voisins. Le pouvoir de construire a ainsi été confié à des unités souvent trop petites pour l’exercer avec une vraie vision d’ensemble. La loi ALUR, trente ans plus tard, corrige ce défaut de calibrage, sans supprimer la commune : celle-ci garde son maire, son conseil municipal, et l’instruction de ses permis de construire.
4 – Ce qui se passe concrètement quand un blocage au transfert de compétence PLU a déjà eu lieu
Quand une communauté de communes n’est pas devenue compétente parce qu’un blocage a fait obstacle lors d’un cycle précédent, la loi organise un nouvel examen automatique de la question à chaque renouvellement général des conseils municipaux.
» Si, à l’expiration d’un délai de trois ans à compter de la publication de la présente loi, la communauté de communes ou la communauté d’agglomération n’est pas devenue compétente en matière de plan local d’urbanisme, de documents d’urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, elle le devient de plein droit le 1er juillet de l’année suivant l’élection du président de la communauté consécutive au renouvellement général des conseils municipaux et communautaires, sauf si les communes s’y opposent dans les conditions prévues au premier alinéa du présent II » (Article 136 de la loi ALUR).
| Échéance | Événement |
|---|---|
| 27 mars 2017 | 1er transfert automatique (3 ans après la loi ALUR) |
| 1er juillet 2021 | 2e transfert automatique, pour les EPCI encore non compétents |
| 1er juillet 2027 | 3e transfert automatique, pour les EPCI encore non compétents |
Qui décide de bloquer le transfert de la compétence PLU ?
Point de procédure important, et souvent mal identifié : le blocage doit prendre la forme d’une délibération du conseil municipal. Le maire ne peut pas la décider seul.
La raison est simple : l’article L2122-22 du CGCT dresse une liste limitative de 31 matières que le conseil municipal peut déléguer au maire (gestion des emprunts, certains contrats, certaines actions en justice…). Le blocage d’un transfert de compétence intercommunale n’y figure pas. Ce qui n’est pas expressément délégable reste, par principe, de la compétence du conseil municipal — qui doit donc être réuni et voter pour que le blocage ait une existence juridique valable. C’est d’ailleurs ce que retient la doctrine spécialisée en droit des collectivités, à défaut d’une précision totalement explicite du texte lui-même sur ce point précis.
Le transfert de la compétence PLU reste possible à tout moment, même après un blocage passé
Une communauté de communes qui n’a pas la compétence PLU parce qu’un blocage s’y est opposé n’est pas obligée d’attendre le prochain rendez-vous automatique pour changer de trajectoire. L’article 136, II de la loi ALUR permet au conseil communautaire lui-même de se prononcer par un vote, à tout moment, en faveur de la prise de compétence. S’il se prononce favorablement, le transfert a lieu — sauf si les communes membres s’y opposent dans les mêmes conditions que le mécanisme automatique (au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population), dans les trois mois suivant ce vote.
C’est la même logique que le transfert automatique — l’initiative vient de l’intercommunalité, les communes ne peuvent que faire obstacle — mais elle peut être déclenchée à tout moment par le conseil communautaire, sans attendre le prochain renouvellement municipal. Concrètement : un conseil communautaire dont l’analyse a évolué n’a pas besoin d’attendre le prochain renouvellement pour remettre le sujet sur la table ; il peut voter la prise de compétence dès qu’il le souhaite, à charge pour les communes opposées de réorganiser un blocage dans les trois mois qui suivent.
À l’inverse — et c’est le pendant logique de cette règle — une fois que le transfert a eu lieu, que ce soit automatiquement ou volontairement, il devient définitif. Il n’existe pas de procédure symétrique simple pour « redescendre » la compétence vers les communes : la restitution de compétence prévue par le CGCT ne concerne que les compétences facultatives, transférées volontairement en dehors de toute obligation légale — ce qui n’est pas le cas du PLU, rendu obligatoire par la loi ALUR.
Cas pratique : une commune qui renouvelle le blocage
Prenons l’exemple d’une commune rurale de 300 habitants, membre d’une communauté de communes qui n’a jamais exercé la compétence PLU — un blocage ayant été constitué lors du cycle précédent, par délibérations concordantes de plusieurs conseils municipaux. À l’approche du nouveau cycle, le conseil municipal doit se réunir et voter, s’il souhaite maintenir le blocage : le maire ne peut pas l’acter seul par arrêté. Sa délibération ne fait effet que si elle s’additionne à celles d’un nombre suffisant d’autres communes pour atteindre les deux seuils cumulatifs (25 % des communes, 20 % de la population).
Si le conseil communautaire change d’avis en cours de mandat, il n’a pas besoin d’attendre le prochain cycle : il peut voter à tout moment la prise de compétence, à charge pour les communes opposées de réorganiser un blocage dans les trois mois qui suivent.
5 – Jurisprudence : quand le transfert de la compétence PLU est-il effectif ?
Le principe d’exclusivité des compétences transférées veut qu’une fois le transfert opéré, la commune ne puisse plus exercer elle-même la compétence PLU. La frontière concrète, pour les décisions prises juste avant ou après un transfert, a été précisée par le Conseil d’État dans une affaire concernant la commune de Corenc et Grenoble-Alpes Métropole (CE, 6e et 5e ch. réunies, 12 juillet 2019, n°418818, mentionné aux tables du recueil Lebon).
La métropole était devenue compétente en matière de PLU au 1er janvier 2015. Le préfet avait déféré au tribunal administratif une délibération de la commune de Corenc modifiant son PLU — mais son recours n’avait été formé qu’après cette date de transfert. La question posée au juge : la commune, dessaisie de la compétence, avait-elle encore qualité pour se défendre ?
Le Conseil d’État a tranché : dès lors que la délibération contestée avait été prise avant le transfert, la commune conservait la qualité de partie à l’instance — peu importe que le recours ait été formé après. Ce qui compte, c’est la date de l’acte litigieux, pas la date du recours.
Transférer la compétence PLU : ce que ça change concrètement
Un conseil municipal ne choisit jamais, à proprement parler, de transférer ou non la compétence urbanisme : il choisit d’organiser, ou non, un blocage d’un transfert qui, par défaut, aura lieu. Ce blocage passe obligatoirement par un vote du conseil, il doit être reconduit à chaque cycle pour rester valable, et il peut être levé volontairement à tout moment si la position évolue. Une fois le transfert opéré, en revanche, la question ne revient plus : la commune gagne, de façon définitive, un outil capable de voir ce qu’aucune commune, seule, ne peut voir — l’ensemble de l’intercommunalité dont ses habitants dépendent déjà, chaque jour, pour travailler, se soigner ou scolariser leurs enfants.
Sources
- Loi n°2014-366 du 24 mars 2014 (ALUR), art. 136
- Étude d’impact du projet de loi ALUR, 25 juin 2013 (Assemblée nationale)
- CGCT, art. L5214-16
- CGCT, art. L5216-5
- CGCT, art. L2122-22
- CGCT, art. L5211-17
- Loi n°2020-1379 du 14 novembre 2020, art. 7
- Loi n°83-8 du 7 janvier 1983 (loi Defferre)
- CE, 12 juillet 2019, n°418818, Commune de Corenc
- Insee, mobilités domicile-travail
- EPCI compétents PLUi, données 2023 (portail national de la planification)
- EPCI compétents PLUi, données 2019 (Club PLUi)
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