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Étiquette : consommation d’ENAF

  • ZAN : le cadre légal qui change le débat sur l’urbanisme local

    Combien d’hectares constructibles allons-nous gagner, ou perdre ? C’est la question qui domine encore la plupart des débats locaux sur l’urbanisme. Depuis 2021, la loi pose une autre question, chiffrée et opposable : comment répondre aux besoins d’un territoire sans consommer plus d’espace que la trajectoire nationale ne l’autorise ?

    Sur la décennie 2011-2021, la France a consommé en moyenne, selon le ministère de la Transition écologique, près de 24 000 hectares d’espaces naturels, agricoles et forestiers par an, soit près de cinq terrains de football par heure.

    La tendance baisse depuis : 2024 marque le niveau le plus bas depuis 2011, avec 15 119 hectares consommés (Cerema). Ce recul, encore fragile et lié pour partie au ralentissement de la construction, s’inscrit dans le cadre ouvert par la loi Climat et Résilience : le Zéro Artificialisation Nette (dit « ZAN »).

    Le rythme de consommation foncière reste élevé, et il ne se joue pas là où on l’imagine : 60 % de cette consommation se produit dans des territoires sans tension immobilière. En cause, moins la demande de logement qu’un modèle d’aménagement. Le pavillonnaire diffus (les opérations de moins de 8 logements par hectare) pèse 51 % de la consommation d’espace pour seulement 19 % des logements réellement produits sur la période (Guide synthétique ZAN, ministère de la Transition écologique, novembre 2023).

    1 – Qu’est-ce que le ZAN ? De l’incitation à l’objectif chiffré et opposable

    Vingt ans de lois incitatives (SRU, Grenelle I, ALUR) n’ont pas suffi à infléchir la trajectoire de l’étalement urbain en France.

    La loi n°2021-1104 du 22 août 2021, dite loi Climat et Résilience, change la nature de l’outil : elle ne se contente plus d’inciter, elle fixe une trajectoire chiffrée et opposable.

    L’article 191 de la loi n°2021-1104 du 22 août 2021 fixe les deux objectifs :

    • atteindre l’absence de toute artificialisation nette des sols en 2050,
    • et sur la première décennie (2021-2031), une consommation totale d’espace inférieure à la moitié de celle observée sur les dix années précédentes.

    Aujourd’hui, l’attention est portée à la consommation d’ENAF

    À l’horizon 2050, l’objectif est l’absence d’artificialisation nette, une notion large définie par l’article L101-2-1 du code de l’urbanisme. Mais pendant la décennie en cours (2021-2031), la seule contrainte opposable porte sur la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF), définie par le 5° du III de l’article 194 comme « la création ou l’extension effective d’espaces urbanisés sur le territoire concerné ».

    Le mot « effective » a une portée que le Conseil d’État est venu préciser (CE, 24 juillet 2025, n°492005, commune de Cambrai) : un espace se qualifie selon l’occupation réelle du sol, jamais selon le zonage du document d’urbanisme. Deux conséquences concrètes :

    • Un terrain classé constructible mais resté à l’état naturel, hors d’un tissu déjà bâti, reste un ENAF : l’ouvrir à l’urbanisation consomme de l’enveloppe.
    • À l’inverse, un terrain situé au sein d’un espace déjà urbanisé ne compte pas dans cette consommation, même si l’on y construit.

    C’est ce dernier point qui rebat les cartes. Densifier un bourg déjà bâti n’entame pas l’enveloppe ; ouvrir une nouvelle zone en périphérie, si. Les leviers alternatifs à l’ouverture de terrains prennent là tout leur sens.

    2 – Calendrier 2027-2028 : les échéances à ne pas manquer

    L’objectif de réduction est fixé à l’échelle nationale, puis décliné dans les schémas régionaux (SRADDET) et les schémas de cohérence territoriale (SCoT), avant d’être traduit dans les documents locaux (PLU(i) et Cartes communales). Une commune n’a donc pas toujours, à elle seule, à diviser sa propre consommation par deux : elle intègre l’objectif qui lui est transmis, par compatibilité avec le SCoT ou, à défaut, avec le schéma régional.

    La loi n°2023-630 du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux a repoussé chaque échéance de mise en compatibilité :

    DocumentÉchéance actuelle
    Schémas régionaux (SRADDET, SDRIF, SAR)22 novembre 2024
    SCOT22 février 2027
    PLU, PLUi, cartes communales22 février 2028

    La garantie rurale

    Une protection accompagne les plus petites communes : la garantie rurale. Toute commune couverte par un document d’urbanisme prescrit, arrêté ou approuvé avant le 22 août 2026 bénéficie d’une surface minimale d’1 hectare de consommation sur 2021-2031, quelles que soient les contraintes régionales : une réponse directe à la crainte des communes rurales de se voir gelées.

    3 – ZAN et permis de construire : le risque si le délai de 2028 n’est pas respecté

    Si un PLU, un PLUi ou une Carte communale n’a pas intégré la trajectoire ZAN au 22 février 2028, la conséquence est directe : aucune autorisation d’urbanisme ne peut plus être délivrée dans une zone à urbaniser (AU) du PLU, ni dans les secteurs de la carte communale où les constructions sont autorisées, jusqu’à l’entrée en vigueur du document mis à jour (IV, 9°, art. 194 de la Loi n°2021-1104 du 22 août 2021).

    Deux précisions en changent la portée réelle :

    • Pour un PLU, seules les zones AU sont bloquées, pas les zones U déjà urbanisées : un permis dans le bourg déjà bâti reste possible après 2028. C’est l’ouverture de nouvelles zones qui se ferme.
    • Pour une carte communale, la distinction n’existe pas : tous les secteurs constructibles sont visés.

    Mettre un document en conformité est un travail technique lourd (diagnostic foncier précis, articulation avec le SCoT), réalisé par un bureaux d’études, le plus souvent . Une petite commune rurale, seule, a rarement les moyens de le mener dans les délais. Une communauté de communes dotée d’un service urbanisme mutualisé dispose de plus de moyens.

    4 – Répondre aux besoins sans ouvrir de nouvelles zones à l’urbanisation

    Un document d’urbanisme pensé selon le ZAN ne se résume pas à fermer des terrains à la constructibilité. Trois leviers, déjà mobilisables, répondent aux besoins en logement sans étalement : ils ne créent ni n’étendent d’espace urbanisé.

    • La densification douce (par exemple la démarche BIMBY, de division de parcelles déjà bâties) crée des logements sans consommer de foncier naturel ou agricole.
    • La mobilisation des logements vacants répond à la demande en réinvestissant un parc existant, avec un effet direct de revitalisation des centres-bourgs.
    • La valorisation des friches recycle du foncier déjà artificialisé.

    5 – Ce qu’il faut retenir

    Poser la question « combien d’hectares gagne-t-on ? » revient à raisonner dans un cadre qui a vingt ans de retard sur la loi en vigueur. Sous le régime du ZAN, la vraie question est double :

    • Quels outils un document d’urbanisme met-il en place pour répondre aux besoins sans reproduire les effets que l’on documente depuis vingt ans ?
    • Quel risque concret prend-on à ne pas s’y préparer, sachant qu’un document non mis à jour au 22 février 2028 perd sa capacité à construire ?

    Les droits à construire sur les zones déjà urbanisées, eux, restent intacts : c’est précisément pour cela que la densification et la mobilisation des logements vacants deviennent décisives. Un document d’urbanisme pensé à la bonne échelle, avec une ingénierie mutualisée à l’échelle intercommunale, n’est pas seulement une meilleure façon de respecter la loi : c’est un outil pour continuer, tout simplement, à aménager le territoire en fonction de ses besoins.

    Sources