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  • ZAN : le cadre légal qui change le débat sur l’urbanisme local

    Combien d’hectares constructibles allons-nous gagner, ou perdre ? C’est la question qui domine encore la plupart des débats locaux sur l’urbanisme. Depuis 2021, la loi pose une autre question, chiffrée et opposable : comment répondre aux besoins d’un territoire sans consommer plus d’espace que la trajectoire nationale ne l’autorise ?

    Sur la décennie 2011-2021, la France a consommé en moyenne, selon le ministère de la Transition écologique, près de 24 000 hectares d’espaces naturels, agricoles et forestiers par an, soit près de cinq terrains de football par heure.

    La tendance baisse depuis : 2024 marque le niveau le plus bas depuis 2011, avec 15 119 hectares consommés (Cerema). Ce recul, encore fragile et lié pour partie au ralentissement de la construction, s’inscrit dans le cadre ouvert par la loi Climat et Résilience : le Zéro Artificialisation Nette (dit « ZAN »).

    Le rythme de consommation foncière reste élevé, et il ne se joue pas là où on l’imagine : 60 % de cette consommation se produit dans des territoires sans tension immobilière. En cause, moins la demande de logement qu’un modèle d’aménagement. Le pavillonnaire diffus (les opérations de moins de 8 logements par hectare) pèse 51 % de la consommation d’espace pour seulement 19 % des logements réellement produits sur la période (Guide synthétique ZAN, ministère de la Transition écologique, novembre 2023).

    1 – Qu’est-ce que le ZAN ? De l’incitation à l’objectif chiffré et opposable

    Vingt ans de lois incitatives (SRU, Grenelle I, ALUR) n’ont pas suffi à infléchir la trajectoire de l’étalement urbain en France.

    La loi n°2021-1104 du 22 août 2021, dite loi Climat et Résilience, change la nature de l’outil : elle ne se contente plus d’inciter, elle fixe une trajectoire chiffrée et opposable.

    L’article 191 de la loi n°2021-1104 du 22 août 2021 fixe les deux objectifs :

    • atteindre l’absence de toute artificialisation nette des sols en 2050,
    • et sur la première décennie (2021-2031), une consommation totale d’espace inférieure à la moitié de celle observée sur les dix années précédentes.

    Aujourd’hui, l’attention est portée à la consommation d’ENAF

    À l’horizon 2050, l’objectif est l’absence d’artificialisation nette, une notion large définie par l’article L101-2-1 du code de l’urbanisme. Mais pendant la décennie en cours (2021-2031), la seule contrainte opposable porte sur la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF), définie par le 5° du III de l’article 194 comme « la création ou l’extension effective d’espaces urbanisés sur le territoire concerné ».

    Le mot « effective » a une portée que le Conseil d’État est venu préciser (CE, 24 juillet 2025, n°492005, commune de Cambrai) : un espace se qualifie selon l’occupation réelle du sol, jamais selon le zonage du document d’urbanisme. Deux conséquences concrètes :

    • Un terrain classé constructible mais resté à l’état naturel, hors d’un tissu déjà bâti, reste un ENAF : l’ouvrir à l’urbanisation consomme de l’enveloppe.
    • À l’inverse, un terrain situé au sein d’un espace déjà urbanisé ne compte pas dans cette consommation, même si l’on y construit.

    C’est ce dernier point qui rebat les cartes. Densifier un bourg déjà bâti n’entame pas l’enveloppe ; ouvrir une nouvelle zone en périphérie, si. Les leviers alternatifs à l’ouverture de terrains prennent là tout leur sens.

    2 – Calendrier 2027-2028 : les échéances à ne pas manquer

    L’objectif de réduction est fixé à l’échelle nationale, puis décliné dans les schémas régionaux (SRADDET) et les schémas de cohérence territoriale (SCoT), avant d’être traduit dans les documents locaux (PLU(i) et Cartes communales). Une commune n’a donc pas toujours, à elle seule, à diviser sa propre consommation par deux : elle intègre l’objectif qui lui est transmis, par compatibilité avec le SCoT ou, à défaut, avec le schéma régional.

    La loi n°2023-630 du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux a repoussé chaque échéance de mise en compatibilité :

    DocumentÉchéance actuelle
    Schémas régionaux (SRADDET, SDRIF, SAR)22 novembre 2024
    SCOT22 février 2027
    PLU, PLUi, cartes communales22 février 2028

    La garantie rurale

    Une protection accompagne les plus petites communes : la garantie rurale. Toute commune couverte par un document d’urbanisme prescrit, arrêté ou approuvé avant le 22 août 2026 bénéficie d’une surface minimale d’1 hectare de consommation sur 2021-2031, quelles que soient les contraintes régionales : une réponse directe à la crainte des communes rurales de se voir gelées.

    3 – ZAN et permis de construire : le risque si le délai de 2028 n’est pas respecté

    Si un PLU, un PLUi ou une Carte communale n’a pas intégré la trajectoire ZAN au 22 février 2028, la conséquence est directe : aucune autorisation d’urbanisme ne peut plus être délivrée dans une zone à urbaniser (AU) du PLU, ni dans les secteurs de la carte communale où les constructions sont autorisées, jusqu’à l’entrée en vigueur du document mis à jour (IV, 9°, art. 194 de la Loi n°2021-1104 du 22 août 2021).

    Deux précisions en changent la portée réelle :

    • Pour un PLU, seules les zones AU sont bloquées, pas les zones U déjà urbanisées : un permis dans le bourg déjà bâti reste possible après 2028. C’est l’ouverture de nouvelles zones qui se ferme.
    • Pour une carte communale, la distinction n’existe pas : tous les secteurs constructibles sont visés.

    Mettre un document en conformité est un travail technique lourd (diagnostic foncier précis, articulation avec le SCoT), réalisé par un bureaux d’études, le plus souvent . Une petite commune rurale, seule, a rarement les moyens de le mener dans les délais. Une communauté de communes dotée d’un service urbanisme mutualisé dispose de plus de moyens.

    4 – Répondre aux besoins sans ouvrir de nouvelles zones à l’urbanisation

    Un document d’urbanisme pensé selon le ZAN ne se résume pas à fermer des terrains à la constructibilité. Trois leviers, déjà mobilisables, répondent aux besoins en logement sans étalement : ils ne créent ni n’étendent d’espace urbanisé.

    • La densification douce (par exemple la démarche BIMBY, de division de parcelles déjà bâties) crée des logements sans consommer de foncier naturel ou agricole.
    • La mobilisation des logements vacants répond à la demande en réinvestissant un parc existant, avec un effet direct de revitalisation des centres-bourgs.
    • La valorisation des friches recycle du foncier déjà artificialisé.

    5 – Ce qu’il faut retenir

    Poser la question « combien d’hectares gagne-t-on ? » revient à raisonner dans un cadre qui a vingt ans de retard sur la loi en vigueur. Sous le régime du ZAN, la vraie question est double :

    • Quels outils un document d’urbanisme met-il en place pour répondre aux besoins sans reproduire les effets que l’on documente depuis vingt ans ?
    • Quel risque concret prend-on à ne pas s’y préparer, sachant qu’un document non mis à jour au 22 février 2028 perd sa capacité à construire ?

    Les droits à construire sur les zones déjà urbanisées, eux, restent intacts : c’est précisément pour cela que la densification et la mobilisation des logements vacants deviennent décisives. Un document d’urbanisme pensé à la bonne échelle, avec une ingénierie mutualisée à l’échelle intercommunale, n’est pas seulement une meilleure façon de respecter la loi : c’est un outil pour continuer, tout simplement, à aménager le territoire en fonction de ses besoins.

    Sources

  • Étalement urbain : pourquoi le limiter change tout pour un territoire

    Depuis plus de vingt ans, la France essaie de freiner l’étalement urbain. Loi après loi, avec un succès très relatif. Avant de comprendre ce que le ZAN change au débat, il faut comprendre ce qu’il cherche à corriger — un phénomène documenté, mesuré, et dont les effets dépassent largement la seule question du nombre d’hectares constructibles.

    1 – Étalement urbain en France : vingt ans de lois qui n’ont pas suffi

    La lutte contre l’étalement urbain n’est pas née avec le ZAN (Zéro Artificialisation Nette). Elle traverse le droit de l’urbanisme français depuis le tournant des années 2000 : la loi SRU du 13 décembre 2000 demande déjà aux schémas de cohérence territoriale de « favoriser une utilisation économe de l’espace » ; la loi Grenelle I du 3 août 2009 fixe pour objectif de « lutter contre la régression des surfaces agricoles et naturelles et l’étalement urbain » ; la loi ALUR de 2014 encourage la division parcellaire, la densification du tissu résidentiel existant et rend automatique le transfert de la compétence PLU (Plan local d’Urbanisme) à l’intercommunalité.

    Le problème, documenté par plusieurs chercheurs en urbanisme, c’est que ces textes reposaient presque tous sur l’incitation plutôt que sur une limite chiffrée et opposable. L’urbaniste Sylvain Grisot pointait, avant même l’adoption du ZAN, l’inefficacité de cet arsenal législatif face à la croissance continue de l’étalement urbain, notamment parce que les communes de périphérie continuent d’attirer habitants et activités avec un foncier moins cher que celui des centres.

    2 – Définition de l’étalement urbain : un territoire qui s’artificialise trop vite

    Une définition pragmatique, proposée par Thomas Gardes : l’étalement urbain est la tendance d’un territoire à s’artificialiser plus vite que ne l’exige sa croissance démographique.

    Ce n’est donc pas la croissance d’un territoire qui pose problème en soi, c’est le fait de consommer plus d’espace que ce que la croissance réelle de la population justifierait.

    Cette précision compte, parce qu’elle recentre le débat : la question n’est pas « faut-il accueillir de nouveaux habitants », mais « à quel coût en foncier ».

    3 – Les conséquences de l’étalement urbain

    Étalement urbain et agriculture : une dépendance alimentaire qui s’aggrave

    L’artificialisation fait disparaître des prairies permanentes et repousse les activités agricoles vers des terres moins fertiles, ce qui réduit la capacité des sols à stocker du carbone et augmente les besoins en intrants et en irrigation.

    L’urbaniste Sylvain Grisot, spécialiste de l’économie circulaire appliquée au territoire, précise sur la France importe déjà des denrées alimentaires dont la surface de culture équivalente représente 50 % de ses propres terres cultivées. Continuer à artificialiser des terres agricoles, c’est aggraver mécaniquement cette dépendance, à un moment où la question de la souveraineté alimentaire n’a jamais été aussi présente dans le débat public.

    Étalement urbain et risque d’inondation : le rôle de l’imperméabilisation des sols

    Un sol artificialisé devient imperméable : il ne peut plus absorber l’eau de pluie, qui ruisselle alors vers les points bas. Sur les communes littorales, où la pression foncière est la plus forte, l’écart est particulièrement marqué : entre 2000 et 2006, leur taux d’artificialisation atteignait le double de la moyenne nationale, et le nombre de mètres carrés construits par habitant y était trois fois supérieur à la moyenne (données du Commissariat général au développement durable).

    Le coût caché du modèle pavillonnaire : réseaux, consommation d’énergie, mono-fonctionnalité

    Au-delà de ces effets pris isolément, le modèle pavillonnaire à faible densité additionne plusieurs coûts à la fois : des dépenses supplémentaires pour les infrastructures et réseaux (voirie, eau, électricité) rapportées au nombre d’habitants desservis ; des déperditions de chaleur plus importantes dans des bâtiments isolés que dans un tissu urbain compact ; et, à population égale, une consommation de foncier qui diminue mécaniquement à mesure que la densité augmente.

    S’ajoute un défaut moins souvent évoqué : la mono-fonctionnalité. Un espace pavillonnaire mélange rarement logement, commerce et services, alors que cette diversité fonctionnelle est l’un des facteurs qui définissent ce qui fait la vitalité réelle d’un lieu et permettent de limiter les déplacements.

    Étalement urbain et empreinte carbone

    La densité résidentielle est associée à un mode de vie moins consommateur d’énergie, notamment dans les déplacements. Les chercheurs Newman et Kenworthy montrent que plus la densité urbaine augmente, plus la consommation annuelle de carburant par habitant diminue. Le principe se résume simplement : à état et isolement égaux, un tissu urbain dense consomme moins d’énergie qu’un tissu plus lâche.

    Toutefois, la densification s’accompagne aussi d’une hausse de la mobilité de loisir, et donc de la consommation d’énergie qui lui est associée, un phénomène parfois surnommé « l’effet barbecue » : les habitants qui disposent d’un extérieur où se détendre le week-end se déplacent moins, pour leurs loisirs, que ceux qui n’en ont pas. La densification n’est donc pas une solution automatique et sans contrepartie : c’est un levier réel, à condition d’être pensé avec ses effets de bord.

    Artificialisation des sols et biodiversité : un impact qui s’accumule

    Chaque hectare artificialisé perturbe les habitats naturels qui s’y trouvaient, complique les corridors de migration des espèces, et augmente leur vulnérabilité face au changement climatique. C’est un effet rarement visible à l’échelle d’un seul projet, mais qui s’accumule, projet après projet, à l’échelle d’un territoire.

    Ségrégation spatiale et banalisation des paysages : le coût social de l’étalement urbain

    L’étalement urbain a aussi des effets sociaux documentés, notamment un phénomène de ségrégation spatiale : les ménages les plus modestes s’installent dans des zones pavillonnaires excentrées, où le foncier est moins cher puis se retrouvent captifs de la voiture pour chaque déplacement, avec des coûts de transport qu’ils peinent à absorber, parfois au point d’annuler l’économie faite sur le logement.

    Et il a un coût esthétique, dont un dossier resté célèbre de Télérama a documenté les paysages en 2010 : zones périurbaines cernées de ronds-points et de centres commerciaux, aux formes de plus en plus standardisées d’un territoire à l’autre, ce que certains chercheurs appellent l’« urbanalisation », l’idée que nos paysages périurbains finissent par se ressembler tous, comme des produits prêts à consommer.

    4 – Densification douce : une question de conception architecturale et de règles de PLU

    Densification raisonnée et bien conçue

    Lutter contre l’étalement urbain ne veut pas dire sur-densifier, ni imposer une densité subie et mal vécue. La sur-densification a elle-même un coût, notamment en matière de congestion. La densification pertinente est une densification raisonnée et qui repose avant tout sur la qualité de sa conception architecturale : implantation qui préserve l’intimité des parcelles voisines, gestion de l’ombre et du vis-à-vis, gabarits cohérents avec le bâti existant, matériaux et volumétries qui s’inscrivent dans le tissu plutôt qu’en rupture.

    Un cadre règlementaire adapté aux enjeux du ZAN

    La conception ne suffit pas si le cadre réglementaire ne la permet pas. Beaucoup de règlements de PLU actuels ont été rédigés à une époque où la norme implicite était la maison individuelle sur un terrain nu, dans un lotissement neuf : reculs par rapport aux limites séparatives calibrés pour de grandes parcelles, coefficients d’emprise au sol restrictifs, normes de stationnement pensées par logement plutôt que mutualisées…

    Appliquées telles quelles à une division parcellaire ou à une opération de densification douce, ces règles produisent souvent l’inverse de ce qu’elles visent : elles rendent difficile, voire impossible, ce qu’elles sont censées encourager. Faire évoluer la rédaction de ces règles est un chantier aussi important que la fixation d’objectifs chiffrés. C’est aussi, très concrètement, l’un des points sur lesquels un PLUi bien conçu peut faire une différence qu’une carte communale ne permet pas.

    Un cadre règlementaire pensé à l’échelle intercommunale

    Un dernier chiffre à retenir : le nombre de communes classées comme périurbaines en France aurait fortement augmenté entre 1999 et 2010 selon certains travaux de recherche (Charmes et al., 2010) — une extension continue, portée par la fragmentation communale française.

    Décider où densifier en priorité, à l’échelle intercommunale, dépasse structurellement les capacités d’une seule commune : c’est une question qui ne peut être arbitrée intelligemment qu’à l’échelle d’un bassin de vie, entre plusieurs communes qui partagent déjà, de fait, leurs habitants, leurs emplois et leurs équipements.

    5 – Étalement urbain : ce qu’il faut retenir pour repenser l’urbanisme local

    Vingt ans de lois incitatives n’ont pas suffi à corriger un phénomène qui aggrave le risque d’inondation, fragilise la biodiversité, approfondit une dépendance alimentaire déjà préoccupante, et produit des formes urbaines dont le coût social, énergétique, paysager, dépasse largement ce qu’elles paraissent coûter au moment de la construction. Ce constat, documenté depuis le début des années 2000, est le point de départ nécessaire pour comprendre pourquoi le législateur a fini par changer d’outil : de l’incitation à l’objectif chiffré et opposable. C’est ce que le ZAN met en place.

    Textes de loi

    Bibliographie académique